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Die Aufsichtslücke: Wertpapiergeschäfte in Deutschland finden weitgehend ohne staatliche Aufsicht statt

In der Befragung vom 23. Juni 2016 ging es um die Rolle von Instituten, die für die Verwahrung und Abwicklung von Aktiengeschäften zuständig sind. In Deutschland ist dies vor allem der zur Deutschen Börse Group gehörende Zentralverwahrer Clearstream. Zusätzlich wurde auch ein Zeuge der Deutschen WertpapierService Bank (dwpbank) angehört, der als zunächst Außenstehender letztlich den geeigneten Vorschlag zur Unterbindung von Cum-Ex machte. Als zweiter Themenblock wurde mit der Aufklärung des Skandals um die pleite gegangene Maple Bank und die Rolle der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) begonnen. Diese offenbarten eine umfassende Aufsichtslücke.

In einem Interview, das auf Youtube zu finden ist, spricht Mathias Papenfuß, Vorstandsmitglied der Clearstream Banking AG, darüber, wie er sich die staatliche Aufsicht seines Hauses vorstellt: „Wir wollen die Regulierer erziehen,…damit eine sinnvolle Regulierung zustande kommt“. Tatsächlich stellt sich dies in der Ausschussbefragung als schockierende, aber gar nicht so schlechte Idee heraus: Für dieses Unternehmen, das 2015 im Schnitt Wertpapiere im Wert von über 13 Billionen Euro verwahrt und 138 Millionen Transaktionen ausführte, scheint sich selbst nach der Finanzkrise auf staatlicher Seite niemand so richtig zu interessieren. Die Einschätzung der Zeugen war da klar: Niemand auf der staatlichen Seite versteht wirklich, was Clearstream tut, auch wenn sich das in den letzten Jahren etwas gebessert hat. Die staatlichen Regulierungsbehörden müssen sich fragen, wie es sein kann, dass sie über das Geschäft eines zentralen Akteurs des Wertpapierhandels in Deutschland keinerlei Expertise besitzen. Etwas Unterricht kann daher eigentlich nicht schaden, wenn er denn nur von unabhängiger Seite käme. Dass Clearstream dies nicht ist, zeigt beispielsweise eine interne Sprachregelung von 2009: „Über die Summen können wir keine Aussage treffen, weil wir es nicht wissen und wenn wir es wüssten, dann sollten wir es nicht sagen.“
Neben der Frage der Regulierung sorgte die eigene Unwissenheit von Clearstream zum Thema Cum-Ex für Erstaunen bei den Ausschussmitgliedern. Der Unternehmensvertreter Thomas Rockstroh konnte zwar viele Abwicklungsdetails erklären, aber warum Clearstream während des gesamten Zeitraums nicht einmal die Handelsvolumina näher betrachtete, die deutliche Auffälligkeiten zeigten, konnte weder Rockstroh noch sein Vorgesetzter Papenfuß beantworten. Vielleicht war dieses Wegschauen bewusst. Dass gar nichts aufgefallen ist, wirkt doch äußerst unglaubwürdig: Kaum eine Institution hat einen so umfangreichen Überblick über die Börsengeschäfte wie Clearstream. In jedem Fall profitiert die Bank von hohen Handelsvolumen, unabhängig von deren Zweck. Dazu passt, dass Clearstream immer Interesse daran hatte, möglichst geringe, anstatt sinnvolle Reformen durchzuführen. Das geht soweit, dass Clearstream dafür Handlungsbedarf vor den Behörden lieber geheim hält. So lief der erste klare Hinweis auf geschäftsmäßige Cum-Ex-Deals ins Leere. Diesen erhielt das Institut bereits 2007: Ein Kunde, der Fondsanbieter Indexchange, beschwerte sich bei Clearstream, dass seine Produkte für solche Praktiken ausgenutzt werden: „Es kann nicht sein, dass künftig noch mehr thesaurierende Fonds von Shortsellern für die Steuerarbitrage eingesetzt werden.“ Indexchange fordert Konsequenzen und informiert auch die BaFin. Das wiederum hält Clearstream für „unglücklich“. Man möchte unbedingt vermeiden, dass an ihrer neuen Marktregel für Leerverkäufe etwas geändert wird.

So ist es nicht verwunderlich, dass die finale Idee, die Cum-Ex seit 2012 verhindert, nicht von Clearstream kam, sondern von der dwpbank. Deren Zeuge Jürgen Nording erklärte, ein wesentlicher Grund, warum er auf die Neuregelung kam, war, dass er neu im Geschäft war und die Abläufe für ihn nicht in Stein gemeißelt waren. Mit seinem frischen Blick von außen kam er schnell darauf, dass der Konstruktionsfehler darin bestand, dass die Abführung der Steuer und die Erstellung der Steuerbescheinigung an zwei unterschiedlichen Stellen durchgeführt wurde. Doch vergingen noch Jahre nach der Erkenntnis, bis sich seine neue Idee gegen die etablierten Bedenken von Clearstream und Co. durchgesetzt hatte. Obwohl die Lösung schon 2009 auf dem Tisch lag, konnten die Cum-Ex-Geschäfte deswegen erst ab 2012 gestoppt werden.

Während der ganzen Zeit soll auch der BaFin nichts aufgefallen sein. Peter Kruschel, Referatsleiter in der BaFin und zuständig für Auslandsbanken, musste an dieser Stelle einige Wissenslücken seiner Behörde zugeben. Bei der geringen Personalausstattung verwundert das nicht: Unter seiner Leitung sind gerade einmal 8 MitarbeiterInnen für 60 ausländische Banken zuständig. Darunter sind viele hochspezialisierte Institute mit äußerst komplexen Geschäftsmodellen. Es scheint schier unmöglich, dass 8 Beamte dabei den Überblick behalten. Trotzdem war Kruschel wohl der Erste in der Behörde, der Cum-Ex verstanden hatte. Das war im Jahr 2013, nachdem schon die Aufarbeitung im vollen Gange war. Kruschel dazu lapidar: „Wir sind nicht sehr kompetent in Steuerthemen“. Auch gebe es keinerlei steuerrechtliche Kompetenz in der BaFin oder einen Austausch mit dem Bundesfinanzministerium oder dem Bundeszentralamt für Steuern, auf den man bei Steuerfragen zurückgreifen könnte. Stattdessen verlässt sich die BaFin auf die Wirtschaftsprüfer, wohlwissend, dass diese Kunden der Banken sind und sie ihre Aufträge nicht verlieren möchten. Mein CDU-Kollege Hirte legte in der Befragung Wert auf die Feststellung, dass es auch nicht Aufgabe der BaFin gewesen sei, darauf zu achten, dass Geschäfte der Banken in Ordnung sind, sondern nur ihre Solvenz im Blick zu haben. Im Gesetz steht im Gegensatz dazu ganz klar, dass die BaFin „Mißständen im Kredit- und Finanzdienstleistungswesen entgegenzuwirken“ (KWG §6 (2)) hat.

Dass eine Bankenaufsicht Betrugsfälle eigentlich sehen müsste, zeigt der Skandal um die Maple Bank. Diese sehr kleine Bank mit nur ca. 100 MitarbeiterInnen betrieb die Cum-Ex-Geschäfte von 2006 bis 2010 in exorbitantem Umfang. Dadurch konnten in Spitzenjahren Eigenkapitalrenditen von über 60% Prozent eingefahren werden. Zum Vergleich: Die Deutsche Bank wurde für ihr Ziel, 25% zu erreichen, in der Öffentlichkeit zu Recht als raffgierig attackiert. Doch trotz dieser unfassbar hohen Gewinne und den astronomischen Managergehältern von bis zu 50 Millionen Euro im Jahr für den sechsköpfigen Vorstand sah die BaFin damals keinen Handlungsbedarf, was Herr Kruschel heute bedauert. Anfang 2016 wurde die Maple Bank geschlossen. Grund waren zu bildende Steuerrückstellungen aus Cum-Ex-Geschäften, die die Bank in die Insolvenz getrieben hätten. Weitere Informationen zur Maple Bank gab es im Anschluss nur in der geheimen Sitzung, von der ich leider nicht berichten darf. Anders als die Banker in den früheren Sitzungen, die ständig gemauert haben und sich an allzu vieles nicht mehr erinnerten, hat Herr Kruschel wirklich umfassend Auskunft gegeben und damit unsere Arbeit im Untersuchungsausschuss vorangebracht. Fest steht aber, dass sowohl die Maple Bank als auch die BaFin weiterhin Gegenstand unserer Untersuchung sein werden.