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Das Bundeszentralamt für Steuern kämpft allein

In der 30. Sitzung des 4. Untersuchungsausschusses am 01.12.2016 stand das Bundeszentralamt für Steuern (BZSt) im Mittelpunkt unserer Untersuchungen. Mit den Zeugen Jana Stobinsky (Sachbearbeiterin im Referat St III 3 seit 2011), Sabine Holthausen (Referentin im Referat St III 3), Jürgen Binger (seit Ende 2011 Referatsleiter), Gabriele Hahn (von 2008 bis 2011 Präsidentin des BZSt) und Eberhard Petersen (seit 2011 Präsident des BZSt) bekamen wir einen umfassenden Einblick in den Umgang mit Cum-Ex auf allen Ebenen einer hauptverantwortlichen Behörde. Dabei wurde einmal mehr das fehlende Informationsmanagement zwischen den Hierarchieebenen sowie im Austausch mit anderen relevanten Behörden wie der BaFin und dem BMF deutlich.

Nach einheitlicher Aussage wurden die Mitarbeiter des BZSt nach der Verwaltungsanweisung vom Bundesministerium für Finanzen (BMF) vom 29.01.2011 auf Cum-Ex-Gestaltungen aufmerksam und begannen, mögliche Fälle von mehrfach erstatteter Kapitalertragsteuer zu prüfen. So entwickelte das zuständige Referat St III 3 mit den Hauptaufgaben Entlastung von Kapitalertragsteuer nach Doppelbesteuerungsabkommen und Entlastung von Abzugsteuer nach Doppelbesteuerungsabkommen  (§ 50a EStG) Mechanismen, um aus jährlich über 20.000 Erstattungsanträgen solche mit Cum-Ex-Bezug herauszufiltern.

Eine der Ersten, die 2011 auf die Cum-Ex Problematik aufmerksam wurden, war Zeugin Jana Stobinsky. Gleich zu Anfang der Befragung stellte Stobinsky als Ausgangspunkt für die Cum-Ex Ermittlungen innerhalb der Behörde klar: „Die Rechtsgrundlage für dieses Verfahren ist, wie gesagt, der § 50 d Einkommensteuergesetz. […] diese Regelung lässt keinen Zweifel daran, dass ich wirklich nur eine tatsächlich einbehaltene und abgeführte Steuer am Ende auch erstatten kann.“ Von Anfang an war also im BZSt klar: Cum-Ex ist illegal. Doch wie die Zeugin Sabine Holthausen bemerkte: „eine höchstrichterliche Rechtsprechung dazu steht immer noch aus“. Eine eindeutige Kommunikation der eigenen Rechtsauffassung hätte neben der obergerichtlichen Klärung der Rechtsfragen für das BZSt von Anfang an eine erhebliche Verfahrenserleichterung dargestellt und stellt auch für zukünftige Ermittlungsergebnisse durch das BZSt die ausschlaggebende Komponente dar. Auch Petersen, der spätere Präsident und vorherige Vizepräsident, wies, ähnlich wie schon seine Mitarbeiter, auf die Nachteile der unklaren Rechtslage hin: „Das Problem sehe ich in der Eindeutigkeit der Rechtsauffassung; denn die Marktgegenseite – so nenne ich sie mal wertfrei – hat uns ja eher ausgelacht unter Berufung auf die Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs und hat uns eigentlich gefragt: Was wollt ihr von uns?“

Gegen die unklare Rechtslage hätte viel früher vorgegangen werden müssen. So wäre nicht nur die Aufklärungsarbeit vereinfacht, sondern auch weitere Cum-Ex Fälle verhindert worden.

Verfahrenstechnisch wiesen Frau Stobinsky, Frau Holthausen und Herr Binger auf mehrere Schwachstelle und Hindernisse hin, mit denen sich sie und ihre Mitarbeiter insbesondere in dieser Anfangszeit konfrontiert sahen.

Zunächst handelt es sich bei den Anträgen zur Steuerentlastung um ein Massenverfahren. Der Fokus der BZSt-Mitarbeiter/innen konnte also nur auf der persönlichen Entlastungsberechtigung des/der Antragsstellers/innen liegen und damit endeten die Ermittlungsrechte an der Landesgrenze: „Somit erstrecken sich unsere gesamten Cum/Ex-Ermittlungen nur auf – -, oder werden getätigt von Innendienstmitarbeitern. Das heißt, ich habe nicht, wie zum Beispiel die Landesfinanzbehörden, die Möglichkeit, eine Betriebsprüfung bei dem Ausländer durchzuführen“.

Gleichzeitig waren die Informationen und Instrumente, die Frau Stobinsky und ihren Kollegen/innen 2011 zur Verfügung standen, um aus den zahlreichen Anträgen Cum-Ex Fälle herauszufischen, „sehr abstrakt“: „Das heißt, ich wusste am Anfang gar nicht, wonach ich suchen soll.“ In Anbetracht der Tatsache, dass Cum-Ex dem BMF zu diesem Zeitpunkt schon hinreichend bekannt war, ist dieses Informationsmanagement unverständlich. Die Mitarbeiter/innen des BZSt wurden mit der Aufarbeitung  unzureichend unterstützt. Dieser Eindruck wird auch durch die Personalsituation und Fortbildungsmöglichkeiten im Referat verstärkt: die fachliche Expertise zu Finanzmärkten und Aktiengeschäften  „mussten wir uns eigentlich alles in Eigenregie anlesen. […] Es gab keine Fortbildungen.“ Auch Planstellen wurden keine geschaffen, lediglich Finanzierungsmittel für befristete Beschäftigte zur Verfügung gestellt, bei denen jedoch die hohe Fluktuation und damit abermals das Informationsmanagement zum großen Problem wurde: „Eine gewisse Konstanz hätte halt damals so ein bisschen die Schlagkraft erhöht.“ Zusätzlich waren die Vorgaben, die aus der BMF-Verwaltungsvereinbarung hervorgingen, ungenau. Zunächst wurde zum Beispiel nur mit einer Aufgriffsgrenze von 750 000 € gearbeitet: „Wir sind aber gleichzeitig zu dem Schluss gekommen: Das kann nicht alleiniges Aufgriffskriterium sein, weil das wäre nicht sachgerecht gewesen.“ Die Kriterien waren also ungenau, die Grenze zu hoch. Wieder wurden die BZSt-Mitarbeiter/innen in ihrer Aufklärungsarbeit alleingelassen.

Neben diesen erschwerten Bedingungen sahen sich BZSt-Mitarbeiter/innen auf allen Ebenen plötzlich mit Amtshaftungsklagen konfrontiert: „Zuerst waren die an einen persönlich adressiert, obwohl ja eine Amtshaftung gegen die Bundesrepublik Deutschland geltend gemacht werden muss. Aber die erste Klageschrift hat jeder persönlich zugestellt bekommen und da stand der eigene Name drin. Dann änderte sich das. […] Man wurde schon massiv angegangen in diesen Amtshaftungsfällen.“ Dass Amtshaftungsklagen nicht gegen die Mitarbeiter/innen selbst gerichtet werden, sondern, wie schon der Name sagt, die Haftung eines unpersönlichen Amtes betreffen, sollte jedem Rechtsanwalt bekannt sein. Dass dennoch wie dargestellt verfahren wurde, werte ich als klaren Einschüchterungsversuch.

Allen Mitarbeiter/innen zeichnete sich in ihrer Arbeit schnell ein Netzwerk aus immer wieder kehrenden Cum-Ex Akteuren ab. Es habe „Indizien für ein Netzwerk aus Beratern und Brokern“ gegeben und wie bei einem Puzzle habe man am Ende gesehen, dass immer bestimmte Leute auf verschiedenen Ebenen am Werk gewesen seien.

Weniger engagiert präsentierten sich die Zeugen auf den höheren Hierarchieebenen, Gabriele Hahn und Eberhard Petersen: Befragt zur Zeit vor dem BMF –Schreiben von 2011 hatten beide weder die BFM-Schreiben aus 2009, die Gesetzgebung 2011 oder ihre Vorbereitung wahrgenommen, noch waren sie vom BMF oder anderen Behörden aktiv auf die Problematik hingewiesen worden. Auf der Leitungsebene des Bundeszentralamts für Steuern gab es in dieser Zeit keine aktive Befassung zur Problematik.